10-5. 베버: 법-합리적 지배

1. 법-합리적 지배 이론

베버의 이론 중에서 법-합리적 지배와 관료제 지배는 가장 많이 알려진 이론이다. 법-합리적 지배이론은 다소 복잡하다. 보통 말하는 법-합리적 지배는 간단히 법의 지배를 말하는 것이다. 우리는 법의 지배를 자유시장경제 또는 자유민주주의와 함께 연상하는 경향이 있다. 베버는 법-합리적 지배에 대하여 매우 복합적인 주장을 하였다. 법-합리적 지배는 당연히 예상가능한predictable 지배 시스템을 말한다. 법=합리적 지배에는 모든 사람이 공통으로 따르는 관찰 가능한 법이 존재한다. 사실 법-합리적 지배는 확실히 시장경제와 선택적 친화elective affinity와 밀접하다. 매우 반-직관적counter-intuitive 이게도 베버는 가장 순수한 법-합리적 지배는 관료제bureaucracy라고 주장하였다. 일반적으로 우리는 시장 경제가 관료제라고는 생각하지 않는다. 재미있게도 베버는 가장 순수한 유형의 법-합리적 지배와 시장 자본주의가 함께 맞물린 것이 실제로 관료제라고 하였다. 그러나 베버는 법-합리적 지배와 관료제 그리고 자본주의가 반드시 민주주의와 함께 나아간다고는 가정하지 않았다. 왜냐하면 베버는 과연 민주주의가 그러한 그림에 들어맞을지 확신하지 못했기 때문이다. 고맙게도 법-합리적 지배이론은 1914년에서 1920년 사이에 쓰여졌다. 그당시 어느 나라도 자유 민주주의이나 보편적 참정권 보장에 도달하지 못했다. 세계의 정치제도는 지난 100년간 많은 변화를 겪었다. 베버의 법-합리적 지배이론은 사실상 대단히 유용한 것으로 드러났다. 이것이 오늘 강의를 위한 가이드 라인이다. 놀랍게도 가장 이상적이면서 순수한 법-합리적 지배 형태는 다름아닌 관료제 지배라는 것을 기억해두자. 우리는 이 관료제 지배가 얼마나 영향력이 있는지 살펴볼 것이다. 또 관료제의 제한으로서 공치관계collegiality와 기능적인 노동분업 살펴볼 것이다. 정부 기관의 분리도 관료제에 대한 제한limitation on bureaucracy이다. 대의제representation와 민주주의의 활용은 분명 정부에 대한 제한이다. 민주주의와 관료제 지배, 법-합리적 지배, 자본주의 사이에는 긴장관계가 놓여있고 보통 우리 미국인들이 생각하는 것처럼 그렇게 쉽게 맞물려 있지 않다. 우리는 민주주의에 대한 베버의 아이디어도 살펴볼 것이다.

2. 순수한 법-합리적 지배

법-합리적 지배와 관련하여 두 가지 이슈에 중점을 두어야겠다. 법과 기준law and norms이 세워지는 방법에는 여러가지가 있을 수 있다. 법의 지배와 민주주의는 과연 동일한 것인가. 잘 알다시피 법의 지배는 민주적일 수 있지만 민주적이 아닐 수 도 있다. 사실 법의 지배에서는 누가 누구에게 또는 무엇에게 복종해야 하는가. 이것은 바로 법-합리적 지배의 문제이기도 하다. 법과 기준이 세워지는 방법에는 여러 경로가 있고 법의 지배는 분명 아이디어에 기초한다. 베버에 따르면 규범norms은 보통 우리가 생각하듯이 동의agreement 또는 부여imposition에 의하여 제정된다. 법은 사람들을 향하여 부여될 수 있다. 또 법은 편의expediency를 위하여 제정될 수 있다. 우리는 서로의 편의를 도모하기 위하여 동의절차를 거쳐서 가장 알맞은 법을 제정하고 그 법에 복종한다. 또는 지배자가 법을 일방적으로 부여할 수 있다. 또 법은 가치 합리성value rationality에 기초하여 부여될 수도 있다. 그 법은 불편할 수 있고 또 반드시 유용하지 않을 수도 있지만 공통된 가치에 따라서 제정되거나 지배자 개인의 가치에 따라서 제정될 수도 있다. 물론 법 시스템은 일관적이어야 한다. 법 시스템의  예측가능성과 의도성은 매우 중요하다. 법은 우연히 제정되는 것이 아니라 의도적으로intentionally 제정되는 것이다. 사실 베버가 법-합리적 지배에서 의도했던 것은 권위주의authoritarian 시스템일 수도 있다. 피노체트는 칠레에서 정권을 거머쥐게 되자 참주tyrannical 지배자가 되었다. 나중에 피노체트는 민주적이지는 않았지만 법-합리적 질서를 세웠다. 피노체트는 칠레에서 법 시스템legal system을 운용하였다. 역사상 이러한 예는 많이 있어왔다. 그 사람들은 "이 나라에는 법과 질서가 있다. 우리는 법의 본질을 잘 알고 있고 실제로 이 법은 비이성적이지 않다."고 말한다. 그러나 그 법은 지배자가 부여한 것이었다.

+ 법의 지배rule of law에는 누가 무엇에게 복종하는가
법의 지배에는 누가 누구에게 복종하는가. 만약 우리가 인격적 지배자에게 복종한다면 우리는 그 사회에 살고 싶지 않을 것이다. 잘 알겠지만 법의 지배에서 가장 중요한 포인트는 지배자, 즉 명령자 또한 비인격적인impersonal 명령에 구속된다는 점이다. 법의 지배에는 우리 모두 동일한 명령에 구속된다. 이것이 순수한 법-합리적 지배의 핵심이다. 그러나 법의 지배에는 예외도 있다. 에를 들어 이탈리아의 대통령인 베를루스꼬니Berlusconi가 좋은 예이다. 이탈리아 의회는 법-합리적 지배임에도 불구하고 여러 형사사건에 연루된 베를루스코니를 탄핵하고 기소하는데 실패하였다. 이것이 법-합리적 지배의 에외적인 경우이다. 법-합리적 지배의 게임 룰은 최고 권력자라 할지라도 동일한 지배시스템에서 그를 구속한다. 따라서 누구나 법에 복종하여야 한다. 이것은 아주 명백한 사실이다. 그러나 이와는 정반대로 거울 영상the mirror image이라는 것이 있다.사실 사회의 구성원들은 우월한 지배자에게 복종하지만 실제로 그들은 그 개인에게 복종하는 것이 아니라 비인격적인 질서impersonal order, 즉 법에 복종한다는 것이다. 이것은 매우 명백한 사실이다.

3. 법-합리적 지배의 특성

법-합리적 지배시스템의 주요한 특성characteristics은 무엇인가.

+ 합-규칙적 지도rule-bound conduct
법-합리적 지배는 지속적인 합-규칙적 지도rule-bound conduct를 필요로 한다. 그리고 합-규칙적인 지도는 명확성clarification을 필요로 한다. 합-규칙적 지도란 지속적이고 일관된 규칙을 말한다. 규칙rules은 어려운 상황에서도 점차적으로 변화한다. 이를테면 의회는 건강보험 법률안을 통과시키기 위하여 사투한다. 그 법률안이 확정되고 시행되면서 제자리를 찾기까지는 몇 달 또는 몇 년이 걸릴 수도 있다. 새 법률은 법-합리적 지배에서 권위grandfathered를 갖게 된다. 새 법률안을 시행된다는 것은 게임의 룰을 바뀌었다는 것을 말한다. 그 법률은 분명 권위grandfathered를 갖지만 그 법률이 제정되기 이전에 게임에 들어온 자들은 여전히 이전의 구법의 지배를 받게 된다.  대학을 한 번 보자. 대학의 학위 자격degree requirements 규칙은 자주 변하다. 새 학위 자격 규칙은 항상 권위를 갖는다. 잘 알다시피 새로운 규칙은 이전의 프로그램에 이미참가한 자에게는 적용할 수 없다. 이 규칙은 오직 새 프로그램에 참가한 자에게만 적용할 수 있다. 그러나 그 규칙에 권위를 부여할 수 있는 또 다른 방법은 참가자에게 선택권을 주는 것이다. 따라서 새 규칙안을 선호하는 이전의 참가자는 새 규칙을 선택할 수 있도 있게된다. 물론 참가자가 이전의 규칙에 머물기를 원한다면 그것도 가능하다. 새로운 규칙은 오직 그 시스템에서 그 규칙을 선택한 자에 한하여 권위를 갖는다. 이 지속성과 합-규칙성은 법-합리적 지배에서 매우 중요하다.

+ 경쟁의 범위(관할구)spheres of competence(jurisdiction)
법-합리적 지배는 경쟁의 범위spheres of competence를 매우 명확하게 분리한다. 이것은 지배자가 누구인가의 문제이다. 관할구의 지배자는 법을 합리적으로 운용한다. 관할구 지배자는 말하기를 ''이것은 우리의 소관이 아니므로 다른 곳으로 찾아가시오." 라고 한다.  당신은 나가서 학부 담당자를 만난다. 그 담당자는 당신의 거주지 대학의 학장을 만나보라고 말한다. 이것은 바로 거주지 지역 대학들 간의 관할구(spheres of competence(jurisdiction) 때문이다.. 법-합리적 지배는 경쟁의 범위를 결정한다. 때문에 대학의 학장dean of college은 말하기를 ''당신은 사회학 교수나 경제학 교수를 만나시오.''라고 하는 것이다. 예를들어 당신이 여름학기 학점credit을 원한다면 학장은 " 그것은 정치학과나 경제학과 또는 인류학과의 소관이므로 그들을 찾아가시오.'' 라고 말한다.

+ 위계hierarchy
법-합리적 지배에는 항상 위계a hierarchy와 탄원권a right of appeal이 따른다. 잘알다시피 당신이 디스커션 섹션discussion section 리더로부터 더 좋은 점수grade를 받고 싶다면 교수에게 탄원할 수 있다. 당신은 교수에게 탄원하기를 "나는 이 점수가 정말로 공정하다고 생각하지 않습니다. 섹션 리더가 실수를 했던 것 같습니다.'' 라고 말한다. 그러나 그 교수는 냉담하다. 당신이 여전히 불만족스럽다면 학과장을 찾아가서 탄원할 수 있다. 보다시피 정당한 일처리를 위한 탄원에는 위계가 존재한다. 따라서 법-합리적 지배에서 탄원의 구조a chain of appeal와 위계를 파악하는 것이 중요하다.

+ 특화된 훈련specialized training
법-합리적 지배에서 당신은 특정한 위치에 오르기 위하여 특화된 훈련을 해야한다. 대학의 디스커션 섹션 리더들은 항상 최소한 대학원생으로 되어 있다. 대학원생은 박사과정Ph.D을 통과하면 자신의 전공를 가르칠 수 있다. 그러나 박사학위논문을 끝마쳤거나 박사학위를 가지고 았어야 한다. 따라서 법-합리적 지배에서 어떤 기능을 수행하기 위해서는 특화된 훈련이 필요하다.

+ 관료staff
재미있게도 베버에 따르면 법-합리적 지배에서 관료는 행정수단의 소유와 일반 행정으로부터 완전히 분리되어야 한다. 베버는 이것을 매우 강조하였다. 그러나 베버는 관료가 행정수단의 소유와 일반행정으로부터 완전히 분리된다는 것이 정확히 무엇인지 밝히지 않았다. 행정 관료가 행정 수단을 소유하지 않는다는 것은 어떤 의미일까. 그것은 기본적으로 행정 관료들은 법과 규칙의 근거 조항에 손 댈 수 없다는 것을 말한다. 따라서 행정 관료가 법과 규칙을 변경하는 일은 자신들의 권한을 넘어서는 것이다. 그러나 행정관료는 법-합리적 지배시스템의 여러 예측불가능성을 사전에 막을 수 있어야 한다. 때문에 이 시스템에서는 법과 규칙들이 항상 변동하게 된다. 행정관료들은 이 규칙들을 관리하는 위치에 있지만 스스로 이 규칙을을 변동해서는 아니된다.. 이것이 법-합리적 지배의 근본적인 원칙이다. 예를들자면 당신은 학기 초 강좌 개요syllabus와 과제requirements를 받는다. 당신은 교수가 부과한 이러한 규칙들을 이행하지 않으면 않된다. 왜냐하면 이것들은 교수가 강의 커리큘럼 위원회courses and curriculum committee의 승인을 거쳐서 정한 것이기 때문이다. 따라서 교수들도 이러한 규정에 묶여 있는 것이다. 이를테면 내가  "오늘 예정에 없었지만 학기말 시험을 치르곘다."고 말한다면 당신들은 이러한 결정에 대하여 탄원할 것이다. 물론 나는 학교규정에 묶여있기 때문에 이렇게 말하지는 못한다. 이것은 내가 행정수단을 소유하고 있지 않다는것을 반증하는 것이다. 나는 단지 강좌개요에 따라서 행정관리할 뿐이다. 나는 단지 조금의 자유재량만 가지고 있을 뿐이다. 나는 당신들을 위하여 연장 강의 정도는 할 수 있다.. 이 시스템에서는 조금의 유연성 만이 있을 뿐이다. 이 강의는 강의개요에 따라서 수행되어야 하고 과제물도 미리 정해진 강의개요에 따라서 제출되어야 한다. 이것이 바로 행정수단을 소유하고 있지 않다는 것을 말한다. 이전의 전통적 지배에서는 봉건영주가 군주로부터 여러 행정수단을 전유appropriate하였다. 영국과 프랑스의 대귀족들은 규칙을 제정할 수도 있었다. 대귀족들은 기존의 규칙들을 이행했을 뿐만아니라 새 규칙도 제정도 하였다. 현대 법-합리적 지배의 독특한 특징은 비인격적 과정에 있다. 규칙 제정자는 규칙 수행자로부터 완전히 분리된다. 이것이 행정수단의 분리이다. 이것은 매우 베버다운 아이디어이다. 맑스는 생산수단의 소유권을 매우 강조하였다. 그러나 베버는 행정문제와 행정수단의 소유를 이슈화했다.

4. 관료제bureaucracy 지배

베버의 관료제 지배이론은 매우 재미있지만 또 매우 논란이 된다. 또 믿기 힘들겠지만 반-직관적counter-intuitive이다. 관료제란 무엇인가. 베버는 매우 놀랄만한 주장을 하였다. 당신은 가장 효율적인 조직은 관료제라고 생각할지도 모르겠다. 그러나 그렇지 않다. 관료제는 가장 비효율적이다. 재미있게도 어떤것이 매우 비효율적inefficient일때 당신은 "이것은 정말 관료적이다." 라고 말할 수 있다. 그럼에도 불구하고 베버는 가장 효율적인 조직은 바로 관료제라고 주장하였다. 관료제는 자본주의 또는사회주의와 어떤 관련을 갖고 있는가. 자본주의는 정말 관료제 조직인가. 자본주의 시장경제와 관료제 사이에는 어떤 관계가 있는가. 관료제의 종말은 무엇인가. 관료제에는 어떤 모순이 있는가. 관료제의 특징은 무엇인가. 베버는 반-직관적이게도 행정 관료로 구성된 관료제가 가장 순수한 유형의 법의 지배라고 말하였다. 그러면 행정관료의 속성을 살펴보자.

+인격적인 자유personally free
행정관료들은 인격적으로 자유롭다. 따라서 행정관료는 단순히 지도자의 부하clients of mentor일 수 없다. 행정관료는 법적으로 자유로운 개인이다. 이것이 이전의 전통적 조직과 구별되는 점이다. 따라서 가족은 관료조직이 될 수 없다. 가족은 선택으로 조직되는 것이 아니기 때문이다.

+ 위계화된 직위
관료제에서 행정관료들은 직위를 가지고 있다. 그 직위는 위계화 되어있다.

+ 직위의 자유계약화
행정관료는 자유계약free contract에 따라서 직위를 얻는다. 또 행정관료들은 능력주의meritocracy따라서 규율된다. 관료들은 능력에 따라서 특정한 직위을 차지한다.

+고정된 급료
관료들은 고정된 급료를 받는다. 어떤 관료가 수수료commission만을 위하여 일을 한다면 그는 관료가 아니다. 관료가 되기 위해서는 계약절차를 거치고 부가 헤택fringe benefits과 연봉을 알고 나서야 비로소 관료조직에 입문하게 된다.

+ 유일한 직업
행정관료의 유일한 직업은 그 직위office이다. 그 직위는 경력이 따른다. 중요하게도 이것은 전통적 조직과 구별되는 것이다. 전통적 조직의 참모들은 다양한 직위의 위치에 오를 수 있었다. 그 참모들은 자신이 맡은 모든 직위로부터 급료을 차지하였다. 그러나 순수한 관료조직의 관료들은 오직 한가지 직업만 가질 수 있다. 예를들어 예일 대학의 직위를 보유한 자는 이전 대학의 재직권tenure를 포기해야 한다. 예일 대학에 의하여 고용된 자는 오직 예일대학의 고용인employee이다. 당신은 동시에 다양한 직업을 보유할 수 없다. 그리고 직위office는 경력으로 구성되어있다. 경력이란 사다리가 있다는 것을 말한다. 따라서 관료는 자신의 미래 직위를 예측할 수 있다. 예를들어 대학은 고전적 관료제 기구이다. 당신은 조교수assistant professor로 시작해서 보직없이 7-8년을 보내다가 마침내 보직을 받게 되는데 그때부터 정교수full professor가 되기를 기대한다. 이것이 경력이 뜻하는 것이다. 따라서 사업계를 포함한 많은 관료제 조직에는 미래에 대한 예측가능성이 있다. 만약 당신이 법률회사law firm에 들어간다면 미래에 댜한 확실한 아이디어를 갖게 된다. 실제로 대학의 상황도 마찬가지이다. 당신은 보통 7년간 법률회사를 위하여 일을 한다. 그리고나서 당신은 그 법률회사의 파트너가 된다. 따라서 당신은 자신의 경력이 어떻게 나아갈지 예상할 수 있다. 이것이 바로 법-합리적 지배시스템에 현존하는 행정수단으로부터 분리되었다는 의미이다. 따라서 당신은 규율을 따르고 규율에 따라 통제된다.

+ 관료제의 효율성
관료제의 효율성은 매우 논란이 되는 부분이다. 베버의 주장은 일반적인 상식과는 상반된다. 베버는 순수한 행정관료제는 최고로 효율적이어야 한다고 말하였다. 베버는 관료제 중에서 특히 프러시아 관료제는 역사적으로 매우 효율적이었다고 말하였다. 베버에 따르면 관료제는  '기술적인 관점technical point of view' 에서 가장 효율적이라고 강조하였다. 물론 관료제가 최상의 복지welfare를 보장하는 것은 아니다. 그러나 기술적인 관점에서 관료제는 가장 효율적이다. 왜냐하면 관료제는 가장 높은 수준의 예측가능성을 갖고 있기 때문이다. 이 예측가능성이란 관료제 관청의 까다로운red tape 통과 절차나 시간적 지체를 말할 수도 있다. 관청의 예측가능한 까다로운 절차로 인하여 사람들은 몸소 탄원을 하기도 하고 빠른 일처리를 위하여 수소문하기도 한다.  베버에 따르면 관료제는 기술적으로 정당competent하고 예측가능하기 때문에 매우 효율적이다. 실제로 관료제는 시장에서 매우 잘 들어맞게 되었다. 베버는 관료제의 기술적 효율성을 강조하면서 관료제가 아니었다면 정당한 조직의 구성은 불가능했을 것이라고 말하였다. 따라서 어떤조직이 관료제적으로 조직되지 않았다면 그 조직은 취미조직dilettantism에 불과한 것이다.

+ 자본주의, 사회주의 그리고 관료제
관료제와 자본주의는 서로 잘 들어맞는가. 매우 충격적이게도 베버는 관료제 행정의 최고 우월성은 기술적 지식technical knowledge에 근거한다고 하였다. 베버에 따르면 관료제란 지식을 통한 지배이다. 이러한 주장은 매우 충격적이다. 관료제는 매우 훌륭한par excellence 능력주의 조직이다. 관료제에서 명령자는 그 조직에셔 가장 유능한 자라는 가정이 깔려있다. 잘 기억하겠지만 베버는 언제나 이상적 유형ideal type, 즉 순수유형을 이용하여 이론을 전개하고 있었다. 따라서 현실의 상황은 이상적 유형과 다를 수 있다. 어떤 관료는 유능하지 않을 수 있다. 그러한 판단은 이상적 유형에서 추론된 것이다. 예를들어 당신은 흥분하면서 말하기를 " 이 웃기는 자는 너무 무능해서 일처리를 제대로 할 수 없다." 라고 하면서 상부에 탄원한다. 또 당신은 말하기를  "이 사람은 없는 것이 낫겠다. 이 사람은 자신이 무엇을 해야하는지 모르고 있다." 라고 말한다. 이러한 발언은 모두 이상적 유형에서 추론된 판단이다. 실제로 이러한 탄원은 매우 자주 벌어지고 있고 관료들의 무능력이 밝혀지면 그들은 곧 직위에서 쫓겨난다. 하지만 대학에서 이러한 일이 벌어지기는 매우 힘들다. 왜냐하면 대학은 재직제도tenure system를 가지고 있기 때문이다. 예를들어 당신은 7년 동안 조교수로서 고생한 후에 보직을 갖게된다. 당신은 그때부터 그 직위을 그만두기 힘들어진다. 어느 동료교수가 당신의 무능력을 발견하고 문서를 작성하여 이 교수는 무능력하고 모든 저자들을 곡해한다고 밝히면서 정말이지 쫒겨나야 한다고 대학에 탄원할 수 있다. 그러면 당신의 재직tenure은 대학에 반환될 수 있다. 당신은 무능력으로 인하여 직장을 잃어버릴 수 있다. 물론 그 이유는 당신의 무능력 때문이어야 한다. 실제로 대학은 그렇게 하는 경우가 드물다. 그렇게 하는 것은 매우 고통스러운 일이기 때문이다. 그러나 대학은 관료제이고 그러한 규칙이 있으므로 이러한 예는 일어나기도 한다. 베버는 이상적 유형은 사소유권에 기초한 자본주의 경제이든지 또는 공공소유권에 기초한 사회주의 경제이든지 간에 전혀 문제될 것이 없다고 하였다. 사실 베버는 1919에서 1920년 사이에 이상적 유형 이론을 정립하고 있었는데 그 당시 소비에트 연방은 이미 존재하고 있었다. 소비에트 사회는 이미 사소유권이 제거된 상태였다. 베버는 말하기를 "사회주의는 자본주의 보다 훨씬 더 높은 수준의 형식적 관료화formal bureaucratization를 요구한다."고 하였다. 이것은 매우 재미있는 아이디어이다. 이전까지 베버는 관료제는 자유시장 경제와 가장 잘 들어맞는다고 하였다. 그러나 이제 베버는 사회주의가 실제로 훨씬 더 관료적이라고 말하고 있다. 매우 충격적이게도 베버는 말하기를 "그러나 사회주의 관료제는 형식적인 합리성과 실질적인 합리성substantive rationality사이에 큰 갈등적 문제가 놓여있다." 고 하였다. 왜 베버는 형식적 합리성과 실질적인 합리성 사이의 관계를 강조하였을까. 관료는 형식적 합리성에 따라서 행위의 형식적 목표인 게임의 룰을 실행할implement 수 있다. 또 관료는 실체적 합리성에 따라서 행위의 실체적 목표인 복지welfare를 실행할 수 있다. 베버는 말하기를 "강제적 공공 소유, 즉 중앙계획 경제에 있어서 중앙의 계획자는 경제 전반에 대한 실질적 결정을 한다." 고 하였다. 사실 중앙의 계획자는 납세자의 돈과 정부 계획을 이용하여 구체적으로 사회 전반의 투자 분야을 결정한다. 그러나 전형적인 자본주의 정부는 그렇게 결정할 수 없다. 자본주의 정부는 단지 게임의 룰을 정할 뿐이다. 자본주의 정부는 최대한 이자율을 조정하고 환율을 조정할 수 있지만 자원을 경제 전반에 걸쳐 구석구석 할당할 수 없다. 만약 정부가 그렇게 한다면 사람들은 "우리는 사회주의로 가고있다."고 말할 것이다. 그러한 정부는 실질적인 합리성을 포함되는 범위까지 나아갈 것이다. 그러나 베버는 말하기를 "그 정부가 사회주의체제라면 대단한 문제가 될수 있다." 라고 하였다. 실제로 관료는 형식적 합리성을 갖는 동시에 실질적으 합리성을 갖는 것은 있을 수는 없다. 관료는 결정의 내용를 고려하든지 절차를 고려해야한다. 따라서 관료가 절차procedure에 관심을 갖는다면 그것은 형식적 합리성이다. 그리고 관료가 내용content에 관심을 갖는다면 그것은 실질적 합리성이다.. 예전의 공산주의 국가와 중국의 법 제도와 법의 정의를 살펴보자. 그 나라의 법원은 기소된 피고인에 대하여 잘 알고 있었다. 잘알다시피 공산주의 법 제도system는 계급 법class law으로 되어있다. 법 제도의 목적은 범법자에 대하여 눈을 감는 것이 아니다. 사실 공산주의 법 제도의 목적은 노동자 계급의 이익을 방어하는 데에 그 정당성 있었다. 따라서 공산주의 법은 구체적으로 실질적 합리성에 기초한 법시스템이었다. 반면에 자본주의 법 시스템은 절차적 형식 합리성에 기초를 두고있다. 자본주의 법시스템에서 판사는 원칙적으로 누가 기소되었는지 문제삼지 않는다. 이것이 베버가 말한 이상적 유형이다. 그러나 판사들은 현실적으로 사법하면서 피고인의 실질적 특수성을 고려할지도 모른다. 따라서 판사는 판결을 내릴때 형량 완화를 고려할 수도 있다. 분명 이 게임 안에는 실질적 고려들considerations이 들어오고 있다. 이를테면 당신이 백인이면서 부자라면 당신은 훨씬 능력있는 변호사를 고용할 수 있을 것이고 동일한 게임 룰 안에서 무죄가 될 확률이 더 높다. 사실 실질적 고려들은 이런 식으로 게임 안에 들어온다.  이것은 예외적인 경우이고 엄밀히 말하자면 그렇게 해서는 안되는 것이다. 실제로 이런일이 일어나면 사람들은 격노한다. 사람들은 얼굴없는faceless 법시스템을 갖기 원한다. 정의는 맹목적이다justice is blind라는 말이 있다. 정의의 맹목이란 절차적으로 정당just한 것이지 실질적으로 정당한 것이 아니다. 따라서 정의는 눈을 감으면 나타난다.

5. 관료화의 결과들

관료화의 결과는 무엇인가.

+ 이익의 수평화
베버는 관료제에서는 이익이 수평화된다고 하였다. 모든 관료는 원칙적으로 법 앞에서 평등하므로 이익interest은 수평화levelled될 것이다. 관료제에는 위계적 지위에 따른 이익이 있다.

+ 능력주의화
베버는 관료제에서는 능력을 우선시한다고 하였다. 고위직의 관료는 고도로 훈련되었거나 더 많은 훈련량을 쌓았다. 이것은 정의는 맹목이라는 명제를 반영한다.

+ 비인격적 정신의 공식화 경향
베버는 관료제의 핵심은 형식적 비인격성formalistic impersonality에 있다고 하였다. 형식적 비인격성이란 미움과 열정이 없는 상태sine ira et studio(without hatred and passion)를 말한다: 이 때문에 사람들은 관료와 직면했을때 종종 흥분을 하게된다. 진정한 관청의 관료들은 개인의 심각하고 특별한 문제에 관하여 무관심할 수 있기 때문이다. 당신이 말하기를 "나는 아까 여자친구와 싸워서 지금 시험 치를 생각이 없습니다." 라고 한다. 그러나 관료는 당신에 대하여 미움도 열정도 없는sine ira et studio 상태이다. 진정한 관료제의 디스커션 리더나 교수는 당신에게 '' 그것 참 안됐다. 그러나 그것은 당신의 개인적인 문제이고 시험은 치러야 한다. 당신은 시험을 치르든지 떠나든지 하라."라고 말할 것이다. 그러나 보통 교수들은 그렇게 바보같은 관료들이 아니다. 그러나 이것이 관료제의 정신이다. 관료가 미움과 열정이 없다는 것은 개인적인 느낌에 따라서 좌우되지 않는다는 것을 의미한다. 이를테면 나는 이 학생에게 호감을 가지고 있으므로 좋은 점수를 준다거나, 저 학생에게는 미움을 가지고 있으므로 나쁜 점수를 줄 수 없게 되는 것이다.

+ 관료제화의 모순
관료제는 매우 형식적formalistic 이다. 베버는 관료제에는 또다른 재미있는 경향이 있다고 하였다. 비록 관료제는 형식적이긴 하지만 간단한 규칙에 의하여 수행되어진다고 하였다. 사회주의에서 뿐만아니라 관료제의 모든 시스템에서 사람들의 복지와 관련하여 합리성을 실질화하고자 하는데 매우 민감하다. 이 때문에 관료제는고객주의적clientalistic 시스템으로 변질되는 경향이 있다. 관료제는 이러한 경향을 가질 수 있다. 복지 관청welfare bureaurocracy를 생각해보라. 그 관청들은 대단히 고객편의주의적으로 운영되는 경향이 있다.

5. 관료지배의 제한들

관료지배에는 여러가지 제한들이 있을 수 있다. 관료지배의 제한에는 공치collegiality, 권력의 분립 , 대표제representation가 있다.

+ 공치적 권력 분립collegial division of powers
베버는 공치collegiality는 전문적인 조직그룹에서 자란다고 하였다. 공치는 운용방법에 따라서 여러가지 있다. 이를테면 당신은 공치를 통하여 조직원과 상호작용할 수 있다. 당신은 의사 관료로서 환자의 자문을 받게 되는데 당신은 그 환자에 대한 진단과 처방을 다른 동료 의사 관료에게 떠맡겨서 사태를 악화시키는 일은 절대로 해서는 안된다. 공치collegiality란 서로 함께 몰입하는 것을 말한다. 법률가들도 매우 강한 공치감각이 있다. 법률직 관료들은 매우 공치적인 윤리를 갖고있다. 또한 대학 관료도 그렇다. 각 과faculty의 관료들은 서로 험달질하지 않는다. 그관료들은 공치관계를 학생들에게 보여주어야 한다. 따라서 관료들은 상호 존경 속에서 서로 결하게 되는 것이다. 재미있게도 베버는 비토 공치veto collegiality가 있을 수 있다고 강조하였다. 베버는 공치the collegiality조직은 특정인에게 비토권을 수여할 수 있다고 말하였다. 그 특정인은 조직의 결정을 비토할 수 있다. 이 전형적인 예는 대학에 있다. 대학 총장은 교수의 종신재직권tenure의 수여 여부에 대하여 비토권을 가지고 있다. 대학내의 모든 기구가 재직권을 승인할지라도 대학 총장은 그 결정에 대하여 비토권을 행사할 수 있다. 이 비토권은 매우 드물기는 하지만 행사되고 있다. 비토권은 공치조직인 행정관청에서도 행사되고 있다. 보통 의원회나 고문단advisory boards에 의하여 비토권이 행사된다. 공치는 보통 공통의 직업과 교역에서 생겨나고 비로소 공치관료 조직으로서 성장하게 된다. 당신들 대부분은 그러한 공치적 환경 안에 있는 직업을 택하게 될 것이다.

+ 기능적안 권력분립functional division of powers
공치는 관료제의 냉정함과 개인에 대한 무관심을 보완할 수 있다. 조직 내의 공치는 조직원 상호간의 특권을 기초로 한다. 변호사는 동료 변호사에 대하여 특권royalty을 인정해준다. 의사는 동료 의사에 대하여 특권을 인정해준다. 교수들도 서로 특권을 인정한다. 이러한 권력의 분립은 로크, 몽테스키외, 그리고 루소가 주장했던 기능적인 시스템과 일치한다. 그러나 베버는 이 몽테스키외의 권력분립은 시스템 내에서 어느 정도의 예측 불가능성을 창조한다고 하였다. 그럼에도 불구하고 권력분립은 참주정을 막을 수 있는 방법이다. 따라서 베버는 권력분립은 시장 경제를 위해서 좋은 것이라고 하였다.

+ 대표제representation
대표제에는 상이한 유형이 있을 수 있다. 대표제는 민주적일 수 있지만 그렇다고 반드시 민주적일 필요는 없다. 사실 유전적hereditary인 인자에 따른 대표제도 가능할 수 있다. 전통적 지배에 따른다면 몽테스키외처럼 특정한 사회적 위치에서 태어난 사람은 특정한 이익을 대표할 수 있다. 그 대표자는 개인적인 이익을 능가하는 전 신분의 이익을 대표하게 된다. 현대사회 또한 대표제를 가지고 있다. 대표는 순환rotation이나 추첨lot에 따라서 선출될 수 있다. 실제로 고대 그리스에서는 이렇게 행해졌다. 대표제는 제한된 위임limited mandate에 따라서 행해질 수 있다. 대표자는 반드시 그 조직의 이익을 대변하지 않을 수도 있고 또 소환될 수도 있다. 이것이 전형적인 공산주의 관료제이다. 베버는 자유 대표제free representation가 있을 수 있다고 하였다. 자유대표제는 대표자가 지명되거나 선택되는 것이 아니라 선거를 통하여 선출되는 민주주의와 관련된다. 자유 대표제의 대표자는 타자의 지도instructions가 아니라 오직 자신의 신념에 구속될 뿐이다. 자유대표제는 일반적으로 미국의회Congress에서 볼 수 있다. 사실 미국의 민주당원은 공화당원과 함께 투표한다. 종종 민주당원은 "나는 민주당의 규율에 따라서 행동하는 것이 아니라 나의 고유한 양심에 따라서 행동한다.''고 말한다.

+ 자유 대표제와 자본주의 경제
자유 대표제는 자본주의경제와 양립할 수 있는가. 베버는 자본주의 경제에서 무엇보다 중요한 것은 타산성calculability과 신뢰성reliability이라고 하였다. 이전의 자유 대표제에서는 투표를 위한 조건으로서 재산 자격property qualification이 있었다. 사실 자유 대표제은 자산가 계급을 위한 시스템이었다. 부르조와지는 보편적 참정권 보장에 대하여 많은 걱정을 하였다. 왜냐하면 부르조아지는 보편적 참정권 실시로 인하여 선거결과의 예측불가능성을 두려워했기 때문이었다. 실제로 군주들은 참정권의 확대를 밀어붙였다. 군주들은 부르조와 자산가를 견제하기 위하여 보편적 참정권을 도입하고자 했다. 매우 반-직관적counter-intuitive으로 들릴지 모르겠지만 이것은 역사적으로 정확한 사실이다. 자본주의 경제질서와 민주주의 사이의 관계를주의깊게 살펴불 필요가 있다. 베버의 근본적인 주장은 민주주의 역사학자들도 동의하는 것이다. 의회의 자유 대표제는 투쟁의 산물이다. 실제로 자유 대표제는 군주와 부르조아지 사이의 투쟁의 결과물이다.






<참고문헌>

원문번역, 동영상
Szelenyi, Ivan,  Foundations of Modern Social Thought, Open Yale Courses, 2009.